马来西亚自2018年第一次发生政党轮替后，在短短的三年，先后有两个政府倒台，也一连产生出三位首相，连串变化皆对民主制度和宪政体制带来极大震，尤其在新冠肺炎扩散期间，政局不安稳也影响到政府治理能力。这是政治转型的必然过程，还是马来西亚的民主体制倒退所致？该国在全球民主退潮之际，迎来政治转型，又会面临怎样的阻力与挑战？
两次政局重组，都缺乏民意洗礼2018年政党轮替后第一个政府，是希望联盟（希盟）的马哈迪内阁，在执政22个月后终结，第二个政府乃慕尤丁为首的国盟内阁，也仅维持了17个月即告下台。目前是由巫统副主席伊斯迈沙比里领导的第三个政府，但他在国会220个席次中只有114席的微差多数。
马来西亚虽然在40个月内三易政府，但这段期间的两次政局重组，并没有解散国会重新选举，因此后两次的政府更替都没有取得民意的委托，纯粹是政治精英博弈的结果。2018年大选表达出来的民意，是选择由希盟执政，可是如今历经两轮的政府洗牌，已经完全与三年前的大选民意迥然有别，其后的两个非希盟政府，既没有经过最新民意的洗礼，也是对当年原来民意的扭曲。
有不少人质疑，过去三年马来西亚政治上所经历的波动与变化，是不是意味着民主的倒退？若是，往后会不会影响国人对民主价值的追求，甚至因对政治失望而导致冷感？严格而言，即使是在2018年大选驱使巫统下野，马来西亚其实还不算是启动民主化的进程，充其量只是曾经迎来了民主的时刻（democratic moments），但是新政府上台后缺乏足够的能量推进民主的深化，结果招致旧体制的反扑与复辟，这是当前大马政治的实际写照。
骤然出现的民主时刻
诚如美国政治学者Steven Levitsky与Lucan Ahmad Way认为，有些被认为是进入民主化的国家，事实上只是经历民主的时刻而非实现民主化。这些国家无论在社会条件和心理质素，还没有形成政治转型的共识，自然没有准备好共同推进民主，结果政治转型面临阻力就可想而知。
2018年大选的政党轮替，是在政治精英们一连串策略计算下，意外达成改朝换代的结果。当时的首相纳吉因涉及庞大的一马公司（1MDB）丑闻，造成执政党巫统内的巨大裂痕，最后演变成马哈迪退党，并结合过去的政治宿敌，即公正党的安华和民主行动党的林吉祥，一举在大选中掀起民意求变的狂潮，而扳倒巫统成功掌权。在同一时期，巫统主席纳吉又在政治战略上犯下致命错误，他与伊斯兰党结盟，在大选中制造三角战的战略，本意是想借用伊斯兰党之力，分散反对阵营希盟的票源，岂料弄巧反拙，三方混乱瓜分不了支持在野党的马来人选票，反而分散了巫统得票而意外失去政权。
巫统意外下台后，马来西亚骤然出现了民主的时刻，一党独大的威权政体崩塌，新兴的民主政权如果励精图治，善加利用难得的民主时刻，未尝不可能将民主进程往前推进。可是希盟内部充满猜疑和矛盾，二度拜相的马哈迪虽然有再造辉煌的鸿心，惜时移势易，马哈迪仍然受到许多早期思维和偏执信念的制约，无法放开格局力图改革。巫统下台后经过短暂的凌乱与无措，迅速站稳阵脚，随即就利用各种族群和宗教议题策动反击。希盟政府后半期的任期，几乎陷入认同政治的漩涡，不断受到马来人右翼和华人社会民族主义的相互拉扯，最终在精英集团内部叛变中，丧失得来不易的执政地位。
真正的民主化工程犹未展开
希盟政府是在马哈迪与安华缺乏互信、认同政治干扰，以及选民期望过高，新政权无法有效管理好社会期望等诸种压力下垮台。这里的重点是，尽管马来西亚偶然享有了一段意外的民主时刻，但不同族群其实都未准备好迎接一个民主化的新阶段，真正的民主化工程犹未展开，新兴的民主政权即告崩解。右倾的马来人对未知的民主改革心怀不安，要返回旧体制，非马来人则没有耐心去面对民主变革的复杂局面，华人选民更受到一些涉及认同议题的情绪困扰，渴望新政权满足其短期的政策快感，彼此都犯上了政治不成熟的幼稚病。
政治的不成熟，以及预期过高，都令新生和不稳定的希盟政府负荷过重，最终支撑不足两年而夭折。许多民主化转型的研究文献都指出，在政治民主化的初期，民主并不必然带来比威权统治更高的成长和更稳定的政局。刚迈入民主化的国家，比起威权国家，实际上可能更容易卷入冲突，经常会沦为民族主义、族群冲突和分配不均的牺牲品。如何处理好社会对民主的期望值，是每一个转型期国家的政治精英务必要做好的功课。
如果在2018年刚取得政权的希盟政府，在民气可用的情境下，都不免浪费了当时难得一见的民主时刻，更遑论随后上台的国盟政府，根本不可能有意愿完成任何体制改革。慕尤丁的国盟内阁是利用马哈迪与安华的矛盾，以及借助马来社会内对民主行动党的不安与疑虑才得以崛起。慕尤丁出任首相时，是祭出马来人大团结的旗帜，组建一个缺乏非马来人主流力量在内的、排他性的单元政府，根本就没有推进民主进程的企图和意志。换言之，马来西亚在巫统一党独大消逝后，才经历了不足两年短暂的民主时刻，就在慕尤丁的国盟政府执政后就断送和告终了。
图：左至右
现任首相沙比里
第八任首相慕尤丁
第七任首相马哈迪
慕尤丁政府中断了民主时刻
慕尤丁政府不只中断了这一段民主时刻，事实上他的政府还屡次破坏宪政体制，以及政治制度内原有的制衡机制。这个政府自上台第一天起，就纠缠在合法性的问题上，一直没有明确宣示在国会是否掌握多数支持，终其任内始终不愿面对国会信任投票。随着国会支持的流失，慕尤丁甚至滥用抗疫之名宣布全国紧急状态，以及冻结国会，这段民主休克的时刻长达半年，以逃避议会内任何重要的表决。这无疑已经对马来西亚的民主制度造成相当程度的毁损，必将令他在大马宪政史上留下永难洗脱的污名。这个短命的国盟政府还一直受困于新冠肺炎的防疫失败，他的内阁团队由二、三线人物组成，治理效能低弱，在应对疫情上过度轻忽又决策反复，留下“失败政府”的骂名，最终埋下垮台的根源。
另一方面，当前全球民主退潮，事实上也给马来西亚的政治转型带来实质影响，但此点向来在评论上受到忽略。马来西亚固然在2018年大选实现了建国61年以来的首次政党轮替，结束了巫统从未间断的长期执政，但外在国际环境其实十分不利民主的转型，尤其在全球民主状况正受侵蚀与倒退之际。
根据自由之家(Freedom House)的《2021年世界自由度报告》，全球自由度已连续15年下降，威权主义在2020年期间还变得更加大胆。该报告发现，随着第三波民主化浪潮从高峰滑落后，自2006年开始全球民主日益恶化，被列为“非自由”国家的比例已达到最高水平，这是15年以来的最大幅度。该报告下调了73个国家的自由得分，这些国家占全球人口的75％。现在有54个“非自由”国家，占世界人口的38％，是自民主退潮开始以来的最高比例。
民主退潮为民主进程带来压力
全球民主退潮为马来西亚的民主进程带来压力，因为当前建立民主制度的诉求，不再像1990年代那样体现出充份的正当性，民主体制的道德高点在下滑。以马来西亚而言，人们只是期待政党轮替后能马上带来经济成长和有效的治理，或者渴望过去受到忽视的不正义立刻得到平反，但是他们没有耐心巩固民主的社会条件。另外，此一时期威权体制国家的重新抬头，如中国、俄罗斯和土耳其的威权崛起，也让陷入困境的新兴民主国家备感压力。人们只是要换政府，要立刻看到改变，而非对民主价值充满期待，或对民主政治抱有认同和信任。人们不愿意去理解民主转型过程通常是曲折艰难，不是一蹴而成，既不是直线一条必达终点，也无法毕其功于一役，它需要社会的耐心和毅力，跨过一道又一道的阻力。
如同在马来西亚的经验上，许多人其实不愿深究民主化过程一旦启动后，社会不同利益的公开角力，将会使决策过程更趋复杂，有者反而盲目接受对民主的负评与污蔑，以及夸大对民主的否定和嘲讽。在全球民主退潮的氛围下，周边地区成功的民主转型案例，如韩国、台湾和印尼某种程度的民主过渡经验，并没有得到重视与肯定。人们并不理解这些国家和地区在完善民主制度时，往往需要以分阶段、分期付款式来促成，不是一步到位。这些不利于民主的态度，在威权人格仍然普遍的社会，如马来西亚，已导致新兴的民主政权因负荷过重，最后被压垮而倾倒下来。
慕尤丁政府自上台后，始终无法解决其脆弱的体制，2021年7月7日，他在政府内最重要的伙伴巫统，威胁要撤回支持，慕尤丁为安抚巫统不满，宣布委任伊斯迈沙比里为副首相，兼任国防部长。可是不到两个月，因为慕尤丁确定失去国会多数的支持而呈辞，造成沙比里因缘际会出任首相，组成三年来第三个政府。不过，沙比里上台也意味着早前执政的国盟政府框架没有动摇，因此只是换首相不换政府，也可能是换人不换政策。
沙比里在2020年3月出任国防部长以前，在巫统党内向来只是二线人物。由于巫统主席扎希有官司缠身，不便入阁出任公职，党内二号人物，即署理主席莫哈末哈山不具国会议员身份，不能进入内阁，沙比里以副主席身份成为巫统在政府中最首要的领袖，他过去一年半主持抗疫的协调工作，才逐渐累积全国知名度。
沙比里来自马来半岛东海岸的传统乡区，他在政治立场上倾向保守的马来人民族主义，有政治右倾的态度。他从政历程中，若干为人所知的争议事件，都与其右倾马来人民族主义有关。但在伊斯兰问题上，他并非采取偏激姿态，而是奉行传统的巫统路线，也就是马来人民族主义高于伊斯兰宗教主义。另外，他对多元社会里的非马来人族群似乎欠缺理解，在公共政策上也缺乏突出的主张，不擅长提出论述与政见，跟过去马来西亚政坛上的马哈迪、安华等人，不可相提并论。
沙比里的教育背景和从政资历，长期缺乏外交与国际经验，他是在本国完成教育，既无西方留学训练，也欠缺某些大马政治人物的中东宗教教育经验。有论者认为，他既缺乏对英美主导之世界秩序的认识，也没有对中国、印度为主的亚太区域有所掌握，跟周边邻国领袖也甚少个人交往经验。这与过去马来西亚历任首相的背景，实有不同。前首相慕尤丁虽然没有丰富的外交、国安背景，但他在南马大州柔佛担任州务大臣时，与新加坡政府领导颇有来往，对东盟情势有一定理解。
由于沙比里过去在巫统党内和政府内部，皆非第一线领袖，没有被视为未来接班人选来栽培，他出任首相后政府的基础仍然不稳，因此主要精力将集中在巩固权力，以及控制疫情，以应付未来两年内举行的下届国会大选。沙比里的新政府将如同他本人背景一样，预料将是一个内向型和内政取向的政府。
未来政治秩序重建路途漫长
马来西亚这几年历经三次的政权易手，政治与经济俱受到震，民主化的进程就倍加艰辛了。从民主体制的坚韧度而言，这个国家的民主制度是否出现倒退？宪政体制是否仍然发挥作用，可堪操作？
持平而言，自2018年首次政党轮替至今，马来西亚三易政权，都以和平与不流血方式处理，基本上都在宪法框架内进行，社会上各族群人民也逐渐以平和心态去面对政府权力的变更，这种政权有序转移的过程，对发展中国家而言算得上是出人意表。况且，每当政府出现变化时，职业军人维持中立，官僚系统没有介入，社经秩序未受干扰，这种现象打破国人自1969年族群冲突后，长期心存对改换政府的恐惧与疑虑。无论从制度运作或社会心理而言，三年以来马来西亚已成功克服了对政治波动的阴影与压力。
慕尤丁政府在他执政的17个月内，多次发生危害宪政秩序的举动，包括在不必要情境之下宣布紧急状态，同时终止国会运作，阻挡国会正常议事，种种行为明显已有违宪之虞，宪法之尊严也深受打击。可是与此同时，宪政体制内的制衡机制也适时发挥作用，包括最高元首积极介入，解决了慕尤丁政府缺乏国会多数支持的争议。马来世袭统治者作为宪政体制的一环，在宪政秩序受侵扰之时，代表国民主权协助重建正常的宪政运作，依宪制的职能发挥护宪守宪的作用，从而让国家度过这次宪法危机，无疑彰显了君主立宪体制的坚韧度与合理性。
就未来马来西亚政治发展而言，最重要的挑战是如何重建新的政治秩序(political order)。当前大势，乃是马来西亚六十年来未有之变局，尤其自巫统一党独大的国阵模式结束以后，也使到1971年由第二任首相敦拉萨一手建构的政治秩序也随之消解。这个政治秩序以巫统支配全局，收编各族群主要政党组织大联合政府，再以新经济政策作为资源再分配的政经论述，过去成功打造出一个维持了约五十年的政治秩序，如今业已终止。2018年大选尽管打破了巫统的长期垄断，但希盟的短暂上台，并没有能力重塑一套因应新形势的政治秩序。
目前马来西亚的政经挑战在于，原有的泛巫统阵营散布在不同政党，各有矛盾，但这股旧体制的势力意图恢复旧秩序，公民社会力量虽然抵抗旧秩序的复辟，却缺乏足够的政治能量去促成新的政治秩序出现，反而导致今日政党碎片化、联盟松散化的局面，一个稳定和可预测性的政治秩序不复存在。预料当前政治权力上的混乱和僵局，仍要持续一段时期，可能要经历两次的全国大选，才会找到新的可行政治安排，因此未来的政治秩序重建也许要历经漫长的过渡才能完成。
作者为马来西亚政治评论员
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